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美英宏不都雅郑重政策框架比较及对中国的启示

择要:2008年金融危险之后,美国对其金融监管体系和框架进走了庞大改革,美联储拥有针对一切体系主要性金融机构的直接监管权和宏不都雅郑重管理大片面工具的控制权,如许做有助于挑高宏不都雅郑重管理与微不都雅郑重监管的有效性,促进两者的周详结相符。美国和英国的宏不都雅郑重政策框架望似区别较大,但在宏不都雅郑重管理和微不都雅郑重监管亲昵结相符这一主要原则上是共通的。为更敏捷、有效地识别和化解体系性金融风险,借鉴美英等国的经验,吾国答大力深化央走的宏不都雅郑重管理职能,并积极创造条件,应时深化央走对体系主要性金融机构、金融控股公司和风险较高的金融机构的微不都雅监管。

党的十九大通知清晰指出,要健全货币政策和宏不都雅郑重政策双支撑调控框架,健全金融监管体系,守住不发生体系性金融风险的底线。宏不都雅郑重政策旨在提防化解体系性金融风险,是完善吾国当代中央银走治理体系、升迁中央银走宏不都雅调控能力的主要构成片面。2008年金融危险之后,美国对金融监管体系和框架进走了大刀阔斧的改革,其宏不都雅郑重政策框架和体系性金融风险管理经验,值得吾国参考和借鉴。

美国宏不都雅郑重政策框架有两个方面最值得关注:一是美联储处于中央地位,而金融安详监督委员会(FSOC)的作用有限。二是美联储拥有针对一切体系主要性金融机构的直接监管权和宏不都雅郑重管理大片面工具的控制权。这清晰表现了宏不都雅郑重管理和微不都雅郑重监管的周详结相符。

下文最先介绍FSOC的局限性,之后荟萃阐述美联储在宏不都雅郑重政策框架和体系性金融风险监管中的中央地位,接着比较美国和英国的宏不都雅郑重政策框架,末了挑出政策提出。

一、美国金融安详监管委员会的局限性

美国宏不都雅郑重政策框架的一个关键,是FSOC的实权有限,其样式大于实际意义,而美联储掌握宏不都雅郑重管理的大片面工具和实权。

FSOC是政治迁就的产物。2009年,时任美国财长蒂莫西·盖特纳(TimothyGeithner)在递交国会的《多德-弗兰克法案》中,清晰挑议美联储为唯一的宏不都雅郑重管理部分,在体系性风险监管中处于中央地位。这也是那时美国业界和行家的远大共识。

然而,那时美联储饱受指斥,被认为是次贷危险的“罪魁祸首”之一。美国财长的挑议使国会面对庞大的政治压力。另外,美国联邦当局多多的金融监管机构出于各自益处考虑,纷纷指斥该挑议。迫于各方政治诉乞降压力,美国财长不得已作出迁就,在《多德-弗兰克法案》修订版中挑议竖立FSOC。

关于FSOC在美国宏不都雅郑重政策框架中的角色和作用,一是FSOC的权力有限。其唯一实权是鉴定非银走类体系主要性金融机构,但这一权力已被特朗普当局大大减弱。在宏不都雅郑重管理上,《多德-弗兰克法案》仅授予FSOC有限的提出权。

二是FSOC的结构设计不足变通,有投票权的成员多达10个且高度政治化,这栽架构难以敏捷有效地答对危险。FSOC的决策须起码折半(某些情况下三分之二)有投票权的成员审议经过,增补了危险决策的不确定性。

另外,财政部长是FSOC联席会议的主席,不幸于危险决策的自力性和专科性。美国这一设计有别于现在大无数国家的做法。IMF一项钻研外明,在113个国家的宏不都雅郑重机构设置中,只有29个国家(26%)的财政部参与整体决策,110个国家(97%)的央走参与决策,其中49个国家(43%)的央走是唯一的宏不都雅郑重管理部分。

三是FSOC在促进美多多金融监管机构之间的妥洽配相符方面作用有限。FSOC设在财政部的秘书处仅有18名全职员工,专科分析能力也有限。FSOC的年度预算仅600万美元旁边。而在美联储华盛顿总部,专职负责金融安详和金融监管的专科人员有548人,年度预算约1.65亿美元。美国业界远大认为,在面临危险时,美联储照样是最主要的体系性风险处置的当局部分。

二、美联储在宏不都雅郑重政策框架中处于中央地位

(一).《多德-弗兰克法案》授予美联储宏不都雅郑重管理实权。

美联储是美国货币政策的制定者,永远以来也不息担负着特意主要的金融监管职能。美国业界认为,美联储的金融监管能力及职员的专科素养是最特出的。金融危险前,美国复杂的多头监管造成监管真空和监管套利,一些体系主要性金融机构逃走了美联储厉格的监管。添强对体系主要性金融机构的宏不都雅郑重管理,成为危险后美国金融监管改革的一个焦点。

《多德-弗兰克法案》授予美联储两个主要权力:一是对一切体系主要性金融机构郑重监管标准的制定权;二是对一切体系主要性金融机构的直接和主要监管权。

《多德-弗兰克法案》大大添强了美联储的金融监管标准制定权,包括对一切体系主要性金融机构实走更厉格的郑重监管标准(如风险添权资本优裕率、起伏性、杠杆率、风险管理、短期债务、信息吐露、名誉敞口、外外资产等),以及拥有各类监管方法,如现场和非现场检查权、索取通知权、实走权等。危险后的十年间,美联储就宏不都雅郑重标准,逐渐制定了资本附添、反周期缓冲资本、总亏损接收能力、杠杆率和起伏性请求、前瞻性压力测试、单一营业对手方名誉限额、风险管理和公司治理等各类监管细目。其中针对大型金融机构的前瞻性压力测试请求,是金融危险以来美联储在宏不都雅郑重管理方面最值得关注的监管方法之一。

金融危险前,美联储主要负责监管金融控股公司、银走控股公司和一些州立银走,但许多大型金融机构不在美联储的监管周围内,如已休业或濒临休业的雷曼兄弟、贝尔斯登、AIG、WashingtonMutual,以及高盛和摩根士丹利等体系主要性金融机构。《多德-弗兰克法案》弥补了这一监管漏洞:一切体系主要性金融机构(包括一切与体系主要性支付、清理和结算运动有关的金融基础设施)都必须批准更厉格的并外监管,且这栽监管不光要考虑单个金融机构自己的坦然郑重风险(即微不都雅郑重风险),更要考虑体系性金融风险(即宏不都雅郑重风险)。《多德-弗兰克法案》授予美联储对一切体系主要性金融机构的直接监管权。

金融危险后,美联储成为美国金融监管体系中唯一最主要的金融监管机构,不光监管一切体系主要性金融机构(SIFIs),而且监管大约5000家其他金融实体。现在约4000家银走控股和金融控股公司不论周围大幼,都受美联储监管。美联储还直接监管700多家总资产周围幼于100亿美元的社区银走。

美联储承担监管职责的因为是多方面的:美联储拥有在宏不都雅经济和金融市场周围的专科素养,具有机议和财务自力性,发挥末了贷款人职能,拥有专科知识多样化的高素质队伍和在金融监管周围的雄厚经验等。金融危险的哺育外明,为了更好地实走末了贷款人职能,央走必须介入监管,才能对申请贷款的金融机构的财务和运营状况有及时、深入的晓畅。

与此同时,《多德-弗兰克法案》完善了金融控股公司法,在许多方面大大添强了美联储的微不都雅郑重监管权。金融危险前,美联储负责监管金融控股公司和银走控股公司,但对控股公司属下子公司的监管权力有限,异国有余的检查权,只能凭借功能监管者挑供信息,这主要局限了美联储周详掌握控股公司的信息。《多德-弗兰克法案》很大水平上作废了这些局限,授予美联储针对金控子公司的检查权、索取通知权、实走权等权力。

金融危险前,按照“实力来源”(SourceofStrength)原则,美联储请求银走控股公司在其银走子公司展现财务难得时,给予子公司资金声援,且此义务为无限担保义务。多年来,此原则并异国法条按照,司法判例对其注释也有争议。《多德-弗兰克法案》清晰将此原则升迁到法条地位。

此外,《多德-弗兰克法案》也收紧了金融控股公司和银走控股公司内部有关营业和内部人营业的监管,这些法律的制定权和实走权均归美联储负责。《多德-弗兰克法案》还撤销了联邦储贷管理局,请求储贷控股公司必须批准美联储的并外监管。

(二).美联储获得宏不都雅郑重管理实权有助于促进与微不都雅郑重监管的周详结相符,挑高宏不都雅郑重管理和金融监管的有效性。

一是宏不都雅郑重管理与微不都雅郑重监管的周详结相符。宏不都雅郑重管理的大片面政策工具内心上是传统金融监管郑重工具的“升级版”,即针对体系性风险的时间维度(即反周期)和结构维度(如风险有关度),把资本优裕率、杠杆率、起伏性请求等传统微不都雅郑重工具“升级”为宏不都雅郑重工具。自然,微不都雅郑重监管和宏不都雅郑重管理的主要区别在于:前者清淡只关注单个机构的坦然性和郑重性,后者主要关注整个金融体系在时间维度和结构维度上的风险积累,着力于腻滑金融体系的顺周期震动和跨市场风险传染。

从体系性风险的时间维度望,可选择的宏不都雅郑重工具包含:反周期资本缓冲(Counter-cyclicalcapitalbuffer)和拨备请求、缓解融资风险的起伏性工具(如起伏性遮盖率)、针对体系主要性金融机构的前瞻性压力测试(forward-lookingstresstesting),以及针对特定经济部分的风险调控工具(如针对房地产市场的贷款价值比、债务收好比等)。从体系性风险的结构维度望,为提防金融机构的相互有关以及风险传导所导致的风险,响答的宏不都雅郑重工具包括资本附添、总亏损接收能力、单一营业对手方名誉风险敞口等。此外,对支付、结算和清理体系等金融市场基础设施的改革,也有助于减缓体系性风险的累积,维护金融体系安详。

实际操作中,许多郑重标准、方法和工具同时具有宏不都雅郑重和微不都雅郑重的特征。美联储不息强调:宏不都雅郑重管理和微不都雅郑重监管密不能分,两者必须有机结相符。中央银走为维护金融安详和防控体系性风险,在实走宏不都雅郑重管理时,必须对金融机构进走微不都雅郑重监管。把“升级版”的郑重工具有效地行使到体系主要性金融机构,是宏不都雅郑重管理的重中之重。

二是直接监管权(Supervision)和监管标准制定权(Regulation)的周详结相符。最先必要厘清对金融机构的直接监管权和监管标准的制定权。美国国会的立法(如《多德-弗兰克法案》)是高阶法,主要是清晰政策大倾向,真实的“魔鬼中的细节”是监管机构制定的落地细目,即法规(Regulation)。按照法规要乞降金融机构自己特点对金融机构实走监管(Supervision)。

将监管标准制定和监管的详细实走有机结相符,才能保证金融监管的有效性。拥有雄雄厚战经验的监管者更能够制定更有效的监管细目,而监管细目的有效实走,有赖于科学专科的规则制定。在宏不都雅郑重管理的操作中,监管详细实走的实际意义往往比监管标准制定更主要。倘若把监管法律法规的制定与其详细实走割裂开来,则很难有效开展宏不都雅郑重管理和微不都雅郑重监管。监管标准制定和监管的详细实走如联相符枚硬币的两面。

(三).美联储在危险后的变革。

为保障上述宏不都雅郑重管理框架的有效运作,美联储从机关架议和操作运走等方面进走变革。

第一,机关和治理架构的变革:《多德-弗兰克法案》请求美联储内部竖立特意负责金融监管的副主席;央走内部新设专司金融安详的部分,添强跨学科方法对金融体系湮没风险的分析;央走内设金融安详委员会(CommitteeonFinancialStability),请示做事人员的做事,并向美联储理事会挑出提出。现在此委员会包括两位美联储理事,其中一位是前述特意负责金融监管的副主席。

第二,操作运走的变革:一是金融监管权力更荟萃。将SIFIs监管权从地区联储(尤其是地区联储中最主要的纽约联储)荟萃到美联储总部。二是更强调妥洽性和专科性。成立跨部分、多学科的大型机构监管妥洽委员会(LISCC),由美联储体系各部分代外构成,涉及金融监管、金融安详、法律、货币政策、钻研等周围。现在,LISCC所监管的SIFIs仅包括8家美国全球体系主要性银走和4家其他非美国全球体系主要性银走的美国营业。三是分析框架的变革。2018年11月,美联储首次发布金融安详通知,挑出了一个评估金融安详薄弱性的分析框架,由资产估值压力(即资产泡沫)、企业和家庭借贷、金融部分杠杆、融资风险等四个片面构成。

三、美英宏不都雅郑重政策框架比较:神似大于形异

国际金融危险后,英国宏不都雅郑重管理制度的演变也广受关注。仔细分析,在宏不都雅郑重管理的机构设置和治理架构上,美英望似区别较大,但其内心有主要的共通之处。

一是美联储和英格兰银走都拥有针对一切体系主要性金融机构的直接监管权和郑重监管标准的制定权,实现了宏不都雅郑重管理与微不都雅郑重监管的周详结相符。

在郑重监管方面,美英虽有差别,但其宏不都雅郑重管理的内心差别并不大。危险后,英国把绝大片面的金融机构郑重监管职能(即郑重监管局,PrudentialRegulationAuthority)并入英格兰银走。在美国联邦当局层面,郑重监管职能虽主要由美联储、联邦存款保险公司和联邦货币监理局等三家机构行使,但美联储的中央地位千真万确,尤其是对体系主要性金融机议和金融控股公司的监管。

二是美英在货币政策和宏不都雅郑重政策双支撑为主的治理和机关架构上有共通之处,都表现了宏不都雅郑重管理和微不都雅郑重监管亲昵结相符的原则。

最先,在货币政策和宏不都雅郑重政策双支撑治理架议和决策机构的成员构成上,英格兰银走的金融政策委员会(主要负责宏不都雅郑重)由央走走长担任主席,分管货币政策、金融安详和金融市场的副走长均为委员会成员。以上四位成员也是英格兰银走货币政策委员会的成员。在美国,美联储理事会负责宏不都雅郑重的7名成员也同时在联邦公开市场委员会(FederalOpenMarketCommittee)任职。

其次,在宏不都雅郑重管理和微不都雅郑重监管的决策上,固然英格兰央走内部竖立了金融政策委员会(FinancialPolicyCommittee,主要负责宏不都雅郑重管理)和郑重监管委员会(PrudentialRegulationCommittee,主要负责微不都雅郑重监管),但这两个委员会来自央走的成员十足重叠,主要区别在于外部成员的构成。

美联储的做法则更为“彻底”:将宏不都雅郑重和微不都雅郑重的决策都荟萃于美联储理事会。固然美联储理事会下设金融安详委员会和金融监管委员会(CommitteeonSupervisionandRegulation),但这两个专科委员会并非决策机构。

值得一挑的是,近年来英格兰银走进一步添强了内片面别决策机构的整相符协同,其运作方式内心上越来越挨近美联储。英格兰银走发首了“联相符个央走,联相符个使命”的倡议,以促进内部的疏导交流,详细经过增补货币政策委员会、金融政策委员会和郑重监管委员会联席会议的方式来实现。一切英格兰银走的做事人员都要为三个委员会挑供声援,挑交委员会的钻研收获,清淡由分别部分的做事人员共同完善。金融政策委员会、货币政策委员会和郑重监管局理事就共同关心的议题,说相符举办吹风会和商议会。

四、初步结论和启示

金融危险后,美国对金融监管体系进走了较大的改革,竖立了美联储在宏不都雅郑重政策框架和体系性金融风险管理中的中央地位。《多德-弗兰克法案》授予美联储针对一切体系主要性金融机构的直接监管权和宏不都雅郑重管理大片面工具的控制权。同时,《多德-弗兰克法案》完善了金融控股公司法,大大添强了美联储的微不都雅郑重监管权。这些改革有助于促进宏不都雅郑重管理与微不都雅郑重监管的周详结相符,挑高宏不都雅郑重管理和金融监管的有效性。

近年来,吾国高度偏重完善宏不都雅郑重管理制度,在评估体系性金融风险、健全金融监管框架和足够政策工具箱等方面,采取了一系列积极有效的措施。为更敏捷、有效地识别和化解体系性金融风险,借鉴美英等国的经验,吾国仍需添大力度深化央走的宏不都雅郑重管理职能,建设一支高素质的人才队伍,完善跨部分、跨机构的信息交流和政策妥洽机制,并创造条件,深化对金融控股公司、体系主要性金融机构的微不都雅监管。

一是逐渐创造条件,添强央走对体系主要性金融机构、金融控股公司以及风险较高的金融机构的微不都雅监管。现在央走已拥有片面郑重监管标准的制定权,但这与监管规则的详细实走相别离,不幸于央走有效开展宏不都雅郑重管理。针对处置风险较高的金融机构(如机构评级或资本优裕率矮于肯定标准),央走有权向金融监管部分或直接向有关风险机构索取详细信息,及早介入监管。

二是考虑竖立宏不都雅郑重政策委员会。该委员会主席为央走走长,副主席为央走分管宏不都雅郑重和金融安详的副走长。委员会其他成员还包括国家金融监管、发展改革、财政等部分的代外,以及市场专科人士。央走内部涉及法律、宏不都雅郑重、货币政策、金融市场、钻研、风险处置等部分均为该委员会的运作挑供声援。

三是大力深化央走金融监管和风险处置队伍。因为风险处置职能和监管职能之间存在湮没的益处冲突,现在主要央走的盛走做法是把负责风险处置和负责平时金融监管的部分睁开。国际金融危险后,国际主要央走都在大力升迁其金融机构风险处置的专科能力,在央走内部深化专科团队(如美联储的风险处置团队)或专科部分(如英格兰银走内设的风险处置局)。吾国央走答更多招录法律、会计和科技等专科周围熟识国际规则的人才。吾国周详推进依法治国,添强和完善金融监管,凿凿维护金融安详,必要大量法律人才的参与。

(何鹏宇系中国人民银走钻研所高级访问学者,王信系中国人民银走钻研局局长)

文章作者

何鹏宇

王信

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宏不都雅郑重政策金融监管央走美联储

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